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土地政策
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    財政部國有財產局(102年1月1日組織調整為國有財產署)編印,民國80年,《財政部國有財產局成立三十周年紀念專輯》,臺北:財政部國有財產局。本文為民國79年12月3日上午9時30分至11時30分,財政部國有財產局為配合30周年局慶,邀請考試院秘書長張維一先生發表的專題演講講稿。

劉局長、各位同仁:

國有財產局的業務,大約90%是處理土地的問題,當然對於土地政策及有關法令就應寄予重視。時代變遷得很快,許多的法令,目前我們覺得它是對的,但是到了明天很可能就有再研究、再探討的必要。今天我只是提出若干問題,大家互相研究,我準備利用這段時間來談四個問題。

壹、地價暴漲的問題

從事地政工作者,大都是以 國父平均地權的理想做為一個最高的目標,雖然 國父提出這個學說距今已經90年了,在那個時候他就把土地問題的重心擺在平均地權上,而且以地價做為中心,真是了不起。

這些年來,不管土地問題如何的演變,地價仍舊是一個重心;不論過去或是將來,想要解決土地問題,萬變不離其宗的方法,恐怕還是在地價上。

平均地權的四大綱要:規定地價、照價徵稅、照價收買、漲價歸公,都是以地價為中心。歷經這麼長久的時間,政府訂定了許多法律,學術機構也培養了許多的專業人才,而這個問題依然存在沒有獲得解決。

以臺灣為例,平均每3、5年地價總有一次小漲,10年之間會有一次大漲,根據過去的情形來分析,小漲的幅度,大約在20%左右,而大漲的幅度則遠超過100倍的情形很多。

民國45年臺北市南京東路包括現在華航公司旁邊及環亞附近的一個新發展區,地價8塊錢1坪,前年國有財產局標售時,售價1坪為96萬餘,不知漲了多少倍。

國父遺教中對漲價歸公這一點談得很多,在規定地價之後,土地價格較易趨於穩定;政府按照一定的標準來收稅,再漲的地價是屬於整個社會公眾努力的結果,自然應該歸之於社會。而憲法中則把它訂得非常清楚,叫做土地增值稅,曾經有人批評,認為以「稅」的方式來施行,根本不會有效果,這些年來,我常反覆思考,假如真的漲價全部歸公,究竟辦不辦得到,恐怕也會產生很多的問題。

例如上述南京東路這個地方地價8塊錢1坪,假如地價規定後一直維持下去,也就是依照8塊錢的地價來收稅,如果劉局長是地主,政府來向你收8塊錢的稅,千分之十的稅率,課稅的成本夠不夠?如何徵收?最後恐怕要免稅;反過來講,如果漲價全部歸公,8塊錢1坪的土地,地主賣不賣?恐怕不會賣,地主只能拿到8塊錢,為什麼要賣呢,所以這個問題也頗值得深思。

雖然我們依照目前的方式做下去,產生了很多的問題,但是至少增值稅的收入頗為可觀,投之於社會建設的影響極為深遠,如果考慮把增值稅率再提高,我個人認為是應該的。

平均地權條例歷經了幾次的修訂,由都市平均地權修訂為平均地權的時候,我在內政部主持這件事情,這也是當時國家極重大的一件事,討論的重點應不應該把它改成比例稅,主要的考慮是累進的稅率愈高,手續愈繁,給予投機者的機會愈多,最後極可能演變成不僅是稅收不到,同時也把政治、社會的風氣敗壞了,最後的做法是把比例稅的稅率加以折衷,維持了部分累進稅的精神,這些年來實施的成果如何,大家都看到,雖然不能說沒有效果,但是實在是嫌不夠的。

除了稅率合理的訂定外,其他的配合措施也很重要,譬如公告現值與市價差距的問題。公告現值調高所面臨的阻礙,部分是技術上的問題,有些則是參與者本身的問題,另外是受到社會因素的影響,但是最重大的困難還是需要經過縣、市地價評議委員會的程序,因評議委員會的成員包括各階層的人士,我曾在基層單位實地參與過這項工作,深深知道其中的問題及困擾,實在不僅是土地本身的問題。要如何去突破困境呢?確實是一件極困難的事情。

內政部多年來一直想要突破公告現值等有關的問題,當時我計劃分3年的時間把公告現值與市價的差距拉平,為了這件事情,孫前院長邀集我談了兩次,他雖然提出很多的問題,但是當我把我的意見講出來之後,最後還是獲得他的同意,認為把公告現值趕上市價的做法是正確的,這樣才能重建社會的倫理及財富的合理分配。

目前公告現值和市價的差距頗大,政府徵收土地發放補償費是依照這個標準。課增值稅也是依照這個標準,當時預定自民國69年至71年3年的時間,使公告現值接近市價,但是非常遺憾的是。到目前為止仍舊還是沒能達到目標。內政部目前採行的辦法是分成公告現值與公告地價兩個標準,而這兩個方式能不能解決問題呢?我個人預測恐怕還是會困難重重。這是我談到的第一個問題,得不到答案,讓我們大家共同來尋求解決的方法。

貳、都市住宅的問題

社會發展到目前的階段,都市住宅確實是一個很重大的問題。去年無殼蝸牛所發起的運動,是一個較為平和的運動,社會大部分人士寄予同情,我們不希望它繼續擴大成為一個社會運動。食衣住行當中,住的問題演變得這麼嚴重,成為許多人共同的訴求,我們實在應該要檢討它代表的意義是什麼,分析結果,不難發現還是土地的問題。

內政部曾經做過兩次調查,根據統計,臺灣的鄉村中有45萬戶的空屋沒有人居住。鄉村與都市的人口密度雖然差別很大,但是房屋的造價應該是差不多的,在鄉下蓋棟房子的造價和在台北市應該差距不會很大,巨幅差價的原因主要還是在地價上。

目前從建築技術上來克服這一點,原本蓋1層的平房現在改為4層樓房,原來4層樓房改為8層大樓,高雄市即將有九十多層的建築物,將來勢必往更高的樓層發展,民國59年我在日本大坂博覽會,看到一個建築室裡展示將來如何向海底發展,大家都知道,日本四周都是海,是一個島國,看了之後我不禁在想,他們已經發展到海底下面,規劃另成一個世界,其中包括住宅區、商業區、街道、遊樂設施等應有盡有,整個是一個有機體的活動,這些景象顯示了我們將來發展的趨勢,除了朝上、往下開發之外,將延伸到海裡。

臺灣的都市相當的集中,將來一定會走上這個發展型態,當然還牽涉到技術上的問題。我個人覺得,解決都市的住宅問題,若僅藉著從事地政工作的人設法,恐怕沒有辦法克服,即使國有土地大量讓售給政府機關去興建國宅,也只是解決一時的問題,而不是長久解決之道。

管理住宅的機關應該有一個完整的計畫,訂定一個長遠的政策,把重點擺在獎勵私人企業來參與的方式上,由私人公司去興建,因為不論土地的取得或房屋的興建,都需要投入大量的勞力、資金。

有人主張應徵收空屋稅,提出要如何打壓房價的方法等等,我覺得這些都不是根本的辦法,若把持有空屋的人以課重稅的方法打壓了,他不再有購買房屋的意願;許多原來想要興建房屋的人也不再興建了,在某一段的時間內是緩和了一些問題,但是長久下來大家都不蓋房子了,問題將會更為嚴重。因為人口不斷的在增加,而房屋逐漸老舊,新的房子若不再建造,怎麼辦?所以應該有一個住宅政策,獎勵民間興建,私人為了牟利,必定盡其所能的來規劃,以符合大眾的需要。

然而除了獎勵的措施以外,另應明訂興建符合中、低收入水準需求的房屋,並規定買賣雙方的權利、義務,我們現行的法令並不周延,國宅的興建還是只限於政府興建的一小部分,沒有一套完整的法令,把買賣雙方權利義務釐定得很清楚。

另外一個重點,應該擺在政府直接興建國宅上,也就是政府目前在做的這部分,而眼前遭遇到的問題是國宅賣出後,買賣雙方的關係即告一段落,過一段時間又有住的問題時,又再興建,賣出之後,政府方面則不再介入。

據我瞭解,臺北市區域前後已經興建市民住宅、平民住宅、國民住宅達三十餘次,興建國宅後的土地,全部落入私人的手中,若干年後把它改建成大樓,蓋成大樓未嘗不是一件好事,但是這些土地都落入私人的手中,政府無法收回,而當更多的人需要安置時,勢必又要不斷面臨住宅供需的老問題。

如果現在趕緊把握住一個原則,那就是今後房子可以賣掉,土地則不能賣。房屋若是不賣則問題很多,因為房屋需要保養、維護,折舊率高,所以世界各國沒有一個國家房屋是國有的,連共產制度下的房子也是共有;但是土地則不然,應該趕緊確立一個政策,房子可以買賣,而土地則屬於國家。

這個觀念早在30年以前,我在瑞士國勞組織開會時,就已深深的體認到。會場對面是幢17層剛建造好的大廈,當時據說已經是第3次改建了,第1次是建造成2層的樓房,時間大約是在四十多年以前,過了二十多年,把破舊的房子拆掉,蓋成7層大樓,又過了二十多年,房子已經破舊了,人口也愈來愈多,不敷使用,因此政府再把它全部收回改建成17層的大廈,以便容納更多的人,提高居住的品質,當時我覺得這真是一個徹底解決問題的辦法。

瑞士的領土比臺灣還小,瑞士能,我們為什麼不能?這個方法不僅是解決了住宅的問題,最重要的還是社會公益的問題。在座的同仁當中沒有房子的人恐怕很多,因為現在想要買1戶房子真是太困難了,公務人員窮其一生,大約能賺到多少錢?我當了42年的公務員,退職金領了三百多萬,加上公保給付等等,總計四百多萬,這筆退休金比起其他的同仁要好很多;而房屋買賣轉手之間可以賺進幾百萬,或是更多,這種情形極不公平,是我們住宅政策中的一項缺失。

最近,行政院等有關機關已經確認了這個原則,體認到住宅問題其實還是土地的問題,今後制訂政策時尚須考量的因素很多,例如土地讓民眾使用,要不要負擔稅以及轉讓的問題等等,這些即將發生的問題要加速規劃,從政策的決定到執行、管理,一整套的辦法都要訂定。

在美國密西根州有一個社區,社區中的社區大學有兩個系專門研究這些問題,令我非常驚訝,看看它的課程,包括了如何建立一個New Town,治安問題、交通問題都涵蓋其中,難道我們沒有能力去解決這些問題嗎?

有人說中國人的觀念是「有土斯有財」,僅提供他居住的房子,他沒有興趣,一定要把土地也給他,他才會重視,我認為這個觀念錯了,政府是在解決民眾居住的問題,這是一項義務,並不是提供民眾發財的機會,我們國有財產局可以研究提供土地來興建國宅,但是土地這項資源要由政府來掌握。

參、農地使用管制問題

有一次我到竹山附近的一個山裡面,山裡住了好些人,有一個年輕的農民跟我講,雖然這一代的年輕人都往都市中發展,但是我祖父、父親那一代的人仍舊還在這裡住著,在他們那個年代,只要把田種了,收成供自己吃、喝就夠了。

我想這個觀念不論在臺灣,在大陸,或者在世界其他國家,只要有個地方安定下來,把土地加以開墾,能種得出東西,就很滿足了,這一種型態的農業,我們稱之為糊口的農業,過去幾千年來的農業,農民的生活都是維持這個樣子。

但是現在已經有急遽的轉變,例如臺灣的水果,原來的芭樂硬得啃不動,經過改良並引進新的品種,又大又香;梨子原來只能在梨山種植,現在到處都是,產量大為提高,部分的水果及農作物產量過剩,反而給政府增加了負擔。

過多的稻米政府要平價收購,並建造倉庫來儲放,而一些產量過多的雞、鴨、小豬要宰掉,以平衡產銷及供需不平衡的狀態,現在的農業已經不是糊口的問題了,而是整個國際貿易當中的一環,不能再侷限於自給自足的地步。

因此農地利用的型態也有所轉變,現在有若干的農地荒蕪在那裡,早在民國62年政府還獎勵農地的使用,而現在則任其荒廢,沒有人去管,那些荒蕪的農地政府也沒有辦法使得老百姓去耕種,因為任其荒蕪反倒能減輕負擔。

前些年,我有位朋友在美國,問他在美國做些什麼?他說:「我開農場。」我又問:「你種什麼?」他說:「輕鬆得很呢。」我說:「經營農場有什麼輕鬆的呢?」他回答得很簡單,每年快到播種的時候,美國政府就會派人對不種麥子的農家給予定額的補貼,我就吃美國政府的補貼。

當時我不相信這種事,但是目前我們臺灣已經逐漸往這個程度上發展,而世界上一些其他的國家,例如瑞士,針對這種情形制訂一項法律,農地可以由農民種植水果,或者是其他的農產品及花草樹木,但是就是不能任其荒廢,你如果不種農作物,就要把土地加以美化,把它綠化成花園、草坪,因而瑞士有世界花園之稱,臺灣將來也會逐漸的走向這個方向,不種植農作物就要加以美化,不可以任其荒廢、髒亂,以提昇我們生活的品質,改善居住的環境。

農地並不光以生產農產品為主,而是我們生活環境中的一部分,未來農業的發展型態,和傳統的農業在觀念上已經有相當大的轉變,可是不論如何的改變,有一個原則,那就是希望不論農地如何的使用,要避免把它變成住宅區,更不可以隨便把農地變更為工業用地,蓋成工廠,也就是不能把土地的本質徹底的加以改變,若把土地的本質改變了,就會把整個的自然生態環境破壞,所以將來不論農業,農地的規劃或是國土綜合計畫,都要朝這個方向去發展。

農地管制牽涉到兩方面,有一年我到荷蘭去參觀,他們實施Physical Planning,也就是 國父所謂的物質建設計畫(實業計畫),認為國土應該先加以規劃,國內工業區、商業區、都市及鄉村位置都要先予以規劃,而最重要的部份則是在整個計畫確立之後,計畫內的土地不能夠任意變更為建築用地,變更使用成為綠地可以,也可以做為農業用地,就是不能建築,這一項管制措施極為重要,瑞士為世人稱道的主要原因也是如此。

我們去參觀的前一年,有關土地買賣方面,瑞士公布了一項農地移轉法,這個農地移轉法,主要是鑒於第二次大戰以後,人口增加,於是準備開發2個New Town,結果還沒有完全規劃好,地價就開始上漲,等完全規劃好了,地價又繼續的飆漲,使得新市鎮的開發遭受極大的阻礙,這個情形與林口一樣。

早在民國56年時,政府就特別成立了一個委員會及林口開發處,但是後來的狀況就和荷蘭一樣,使得都市問題愈來愈嚴重,新的都市尚待開發,而舊市區衰敗的情況愈來愈嚴重,因此農地移轉法的訂定愈發迫切,而農地買賣在政府核准之下,買的人要提出農業計畫,該項計畫要經過政府的審核,其中包括面積、規模、資金、成本回收等項目,都在審核之列,若合於規定,政府就允許你買;審核不通過,就不被允許買,但是如果賣的人堅持一定非賣不可,怎麼辦呢?就由政府買下來。沒有足夠資金的人想要經營農業,而有錢的人又不願意來經營,怎麼辦呢?採行出租的方式,訂定至少6年的租期,與我們三七五減租條例,出租不得少於6年類似,當然政府在審核時,可以主動視情況加以延長1至2年。

這個辦法施行後,正在規劃、開發的新社區,沒人可以再去炒作地皮,因為每一項計畫政府都參與,從嚴審核,並有優先購買權,這項法令是針對土地買賣移轉的方式來加以管制,事實証明該項法令對管制土地使用,具有很大的效果。

我們過去管制農地其實是管人,以「人」為對象,經歷了若干年,發展到目前沒有有效的方法來加以管制,所以從民國63年12月31日區域計畫法公布,將土地使用納入管制。但是我們這個土地使用管制並不徹底,縣、市承受的壓力很大,許多的問題沒有辦法解決,所以現在有些人主張,既然管地就不要管人,我想以「人」為管制的對象也是不得已的方法,以荷蘭為例,如果只是管制土地的使用,最後還是沒有辦法,需要以「人」做為一個輔助的限制。

關於第三個問題,我提不出答案來,希望在座各位與我共同深思有效解決的方法。

肆、國有土地與土地國有

土地國有是不是將土地全部都歸於國家所有呢? 國父曾說,並不是這樣的,只是將國家所需要的土地收歸為公有,其他的部分還是屬於私人的。所以 國父絕對不是的主張將土地全部收歸國有,我們看他的實業計畫中,有關開發東方大港、南方大港、北方城市等等,都是在開發以前就規定這些建設所需的土地,全部收歸國有,以照價收買的方式來進行。

國父照價收買的理論是一種具強制性的方式,先總統 蔣公後來也特別撰寫了1篇土地國有論,文內的主張也是如此,所以土地國有,不論是 國父的主張,或是先總統 蔣公的主張,或是現行的法令,都是主張維持私有的財產制度。

而臺灣因受自然環境的限制,能發展到目前的階段,主要是藉著下列的各項措施:

一、土地改革的實施,先實施公地放租,繼而三七五減租,第3個步驟則是公地放領。至民國65年間,由於公有耕地大多已放領,另為保留公共造產及國民住宅用地,以增裕地方財政,解決住宅用地問題,決定停止辦理放領。

我在民國56年時寫過一本書。書名是「光復大陸土地政策之研究」,民國73年當我離開內政部的時候,又寫過一篇篇幅較短的文章,我個人覺得都市土地實在是應該維持公有土地。

改革協會及從事土地改革這一批人,早在民國20年就提出「農地農有」、「市地市有」、「天然資源國有」等主張,我記得民國36年土地改革協會成立時,又把這些看法提出來討論,而我所主張的市地市有是公有的意思,並不一定是國有,因為當我們在規劃都市計畫時,常有一種情形,當地市政府雖然提出了很多的方案,但很可能和臺灣省政府的看法有很大的差距,因為彼此的立場不同,所以我認為市地市有是一個很好的辦法。

不管市有也好,國有也好,終歸是全國人民所共有,與共產主義下土地是屬於國有的情形不同,而我認為,不管大陸的土地政策如何的發展,依我的推論恐怕非要走上我們這種耕者有其田的方式,至於如何實施,如何的管理,則屬於另外一個問題。

而未來臺海關係的發展中,都市土地的問題不審慎的解決,就會形成把握住機會的人發了財,沒有把握住機會的人恐怕要起來鬧革命,這又未嘗不是中華民族的另一大苦難。

這些年我們在臺灣所得的教訓,實施土地改革的成果,都是寶貴的經驗及值得繼續深思探討的重要課題。我有許多朋友回到大陸家鄉,看到大陸上各項建設,有關土地的問題很容易解決,而我們臺灣的各項建設,最大的問題就是建設用地取得的不易,每一項建設最大的困難就是政府與土地所有權人之間的協調問題。

記得吳伯雄先生擔任桃園縣長時,有一次他與我談起,在這個縣裡,他可以被稱為「徵地縣長」—徵收土地的縣長,當時,一個煉油廠土地的取得,有關的很多題都還沒辦法解決,而十大建設中桃園機場又已規劃定案,緊接著是南北高速公路,所以有徵地縣長之稱,真是苦不堪言。

幾乎國家的每一項建設,每一個工程,都是如此困難的在進行,地政機關及相關單位實在應該好好加緊研究出一套辦法,避免將臺灣所遭遇的各種困難,帶回大陸,走入同樣的困境中。

今天非常謝謝各位花費了一個半小時的時間與我共同探討目前的一些土地問題,我把這些問題提出來,希望大家共同去克服所面臨的困境,謝謝各位。