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國民政府財政部組織法令案:組織法歷次修法(四)

民國26年抗戰爆發之後,沿海口岸迅速淪陷,戰爭支出大量增加,稅收來源不斷減少,重要的進口物資無法供應,這些問題都有賴財政部設法調整組織,加以因應。

國內當時許多物資完全仰賴進口,無法自行生產,在市場自然需求之下,由淪陷區走私進口,或者從大後方走私出國,成為普遍的現象。在已淪陷的商埠地區,日軍並未禁止法幣流通,尚未淪入敵手的各地租界,也促進了這種地下貿易繼續進行,四聯總處秘書長徐柏園,曾經分析這種特殊的現象:

租界之存在,致我國統制外匯之辦法,難以澈底施行,國人逃資,敵偽套匯,均不易防止,此其弊也。

但亦因租界之關係,乃能繼續維持法幣在淪陷區之流通,且流通數額,與日俱增,……,利用淪陷區域,繼續消納後方日益增加法幣的一部份,減少通貨膨脹之壓力,……,暗中維持法幣匯價,裨我方得由上海等地繼續大量購運民生日用必需之物資(甚至如軍需署兵工署所購之軍用物資),供應後方之需求,於我亦未嘗無利也。

走私活動盛行,政府無法正常徵稅,囤積居奇的風氣,更影響戰時物資的供應,政府必須加強查緝走私的工作。但在政出多門之下,抗戰初期負責查緝走私的機關洋洋灑灑,包括了海關查緝科、海關分卡、戰區貨運稽查處、水陸交通統一檢查處、財政部稅務署、鹽務稽查隊、戰區經濟游擊隊、日貨檢查隊、對敵經濟封鎖委員會、戰區經濟委員會、軍事委員會辦公廳特檢處、經濟檢查隊等諸多單位。

財政部另外於28年11月設立貨運稽查處,防止貨物私運,在接近戰區要衝,設置稽查單位,下設有查緝組、稅務組與總務組。上述各種緝私單位名目繁多,隸屬混亂,不僅未能發揮預期的查緝效果,甚至有不肖份子假借查私,敲詐勒索,妨礙正常經濟秩序的情事不斷發生。

為了統一緝私事權,29年下半年時,財政部決定成立統一的緝私機構—財政部緝私處,將財政部緝私處組織章程,以及加強緝私組織方案送交立法院審議:

為集中緝私武力,便於調撥訓練起見,擬設立緝私處,以專責成,擬定緝私處組織規程草案,意在統一緝私事權,加強緝私力量,使其得以指揮便利,增進效能,達到杜絕私運,鞏固經濟防線之目的,而與關鹽統等稅收機關原有之稽徵巡察職權,亦不相妨礙。

根據財政部緝私處組織章程中的制度設計,緝私處承財政部長之命,辦理全國緝私事宜,所有部屬緝私隊警,統一交由緝私處負責監督指揮訓練調遣。

緝私處下設秘書室、督察室、編練科、查緝科、司法科、經理科及總務科,並且由司法科附設看守所,經理科附設倉庫,緝私處的首任處長,由負責軍事情報工作的軍事委員會調查統計局副局長戴笠兼任。

由於國家整體財源短絀,走私不僅是商民獲取暴利的方式,也被許多地方勢力與軍隊組織用以維持待遇供應,緝私工作因此格外複雜艱難,財政部就曾經指出,「走私情形複雜,如梟匪流氓之武裝走私,不肖團隊之武裝包庇,甚至敵偽勾結奸商,以走私而實行其間諜活動,以走私而掩護其軍事行動。」但是職責所在,統合緝私工作仍繼續進行,31年2月時,財政部將緝私處改為緝私署,在各省設置緝私處,並在各地設立查緝所。

財政部提高緝私處位階,擴大緝私處編制,主要因為當時財政部力圖增加中央稅源,將各種省稅交由中央接管統籌,並且預備開辦專賣事業,財政部查緝走私的工作,更為艱鉅重要;緝私處處長戴笠並且建議,將查緝物資走私的任務,也交由財政部緝私處辦理,若希望在各地分佈綿密的緝私網,現有緝私處的編制,顯然不敷足用:

即如編練一項,須負責編制、配備、整理、調遣,與夫補充訓練等事宜,具有軍令軍政軍訓及後勤之使命,兼寓有參謀、政訓兩種機能之任務,設置一科主管,實難勝任,其他各科,在業務之負荷,其力量亦同感不足,以適應事機之需要,茲擬將緝私處改稱為緝私署,另擬財政部緝私署組織規程。

財政部緝私處升格為緝私署後,戴笠升任署長,馬策擔任副署長,下設有編練、查緝、偵訊、經理、總務、及醫務等6個處,以及會計室、統計室2個室,編制278員。

緝私署陸續在四川、西康、雲南、貴州、湖南、湖北、安徽、江西、陝西、甘肅、寧夏、綏遠、河南、廣東、廣西、福建與浙江共設置了17個省緝私處、129個查緝所,以及449個查緝分所,有職員3,956人,並且先後改編各地稅警團隊20個團,緝私團隊在各地擔任財政部所屬國稅、專賣貿易機關保產護運工作及警戒事務,形成了全國性的緝私網路。

根據財政部緝私署統計,31年間,該署緝獲走私漏稅案件數量共有23,406起,次年增加到50,857起,其中,查獲貨物稅的走私偷漏案件大幅增加,對於減少政府稅收漏失頗有貢獻,並查緝出部分政府公務人員,利用職權之便,走私囤積的不法現象,但在國家整體財政日益劣化的大環境影響下,走私仍難根除:

自緝政統一,查禁嚴密後,奸商走私日漸困難,因有勾結不肖軍人及地方武力以為護符之情事發生,財政部警力單薄,不敷分配,以致查緝業務深受影響。

32年1月29日,軍事委員會委員長  蔣中正訓令各緝私署監察處等,切實改正苛擾商旅之檢查,顯見緝私署設立後,各地仍不免有檢查擾民的情形;緝私署查緝後,案件移送各主管機關,往往懸而不決,也影響了緝私效能,財政部統計31年各省緝私處共查緝的23,993案中,次年5月時,獲得結案的,僅5,375案,佔22.4%,「不獨影響國庫收入,抑且有害緝務推行及政府威信。」

隨著抗戰進入尾聲,財政部緝私署的階段性任務也告一段落,陸續減縮編制,降低員額,並且於34年6月正式結束,緝私事務仍交由海關負責。

抗戰期間,財政部的其他部屬單位也先後進行組織調整工作,包括調整賦稅署職掌編制、新設公債司核銷債務處、增加金融檢查人員、改賦稅司為地方財政司、新設專賣事業司、增設鹽務總局官運處、改設鹽務局,並且修改關務署組織法等等。

31年1月,立法院修正通過財政部稅務署組織法,當時印花稅已改由直接稅處辦理,稅務署因此修正組織法,承財政部部長之命,掌理全國貨物出產稅、貨物出廠稅、貨物取締稅,以及不屬於關務署、直接稅處所征之新辦各稅事務,並修改人員編制。

在公債經理部分,17年開始,各項公債庫券由設立於上海的駐滬核銷債券處負責辦理,經費開支,在國債基金管理委員會在經管基金存款利息項下支撥;直到抗戰爆發之前,做為全國金融中心的上海,是公債主要的交易集中地。

抗戰爆發之後,上海於26年8月捲入戰火,11月間淪陷。財政部於30年12月間呈文,因政府西遷,多半的債票息票已改寄交重慶與香港兩地點收,同時債票發行,也以陪都重慶為主,因此請將駐滬核銷債務處移設重慶,並且改名為財政部公債司核銷債務處,各項經費開支,另造預算,改由國庫撥發,香港、上海兩地,酌派人員分駐處理。

33年4月,財政部又呈請將整理省公債委員會依期限結束。前在30年10月時,財政部依照第三次全國財政會議決議,設立整理省公債委員會,辦理各省省公債的接收與整理,按照原訂計劃,在33年上半年底結束工作,並且將各項交接事項,移交財政部公債司核銷債務處負責辦理,另外加設1組,主辦省債整理以及換發事務。

30年底,財政部派員在重慶、成都、桂林、貴陽進行銀行金融總檢查,未幾日軍發動珍珠港事變,以及南侵作戰,物資進口大受影響。財政部認為,由於金融檢查嚴密得法,使得金融業「不僅本身未敢運用大量資金,密事囤積,抑且竭力收縮信貸,使一般商民不能放手收購,致市場物價,際此空前劇變,波動尚不過巨」,顯見戰時金融管理,確實有加強的必要,因此在次年2月,呈請在部內增設稽核人員,根據非常時期管理銀行暫行辦法,辦理金融檢查事宜。

30年11月,財政部改訂財政收支系統,將財政劃分為國家財政與自治財政兩大系統,將省級財政納入國家財政系統當中,並且確立了以縣(市)為單位的自治財政,力圖達成財政統一調遣與縣級地方自治的理念,為了因應這項重大的財政改革,呈請將賦稅司改為地方財政司,重訂職掌,並於部內增設督導專員。

賦稅司在民國初年起,主管田賦與國地稅捐事項,隨著國稅另設主管機關,田賦也由17年起劃歸地方,賦稅司於是成為省縣地方財政的監督機構,並且繼續主管田賦,但因為改訂財政系統,另行設立機構管理徵實田賦,使得賦稅司僅有主管全國自治財政職能,並且監督各省的財務行政,財政部於是呈請,將賦稅司改為地方財政司:

為循名覈實計,該司名稱及職掌自應另予調整,又查改定財政系統原案之目的,一面在鞏固戰時國家財政基礎,加強中央統籌之力量,一面在樹立自治財政系統,推行新縣制,實行地方自治,期以健全基層政治。

31年6月間,財政部為推行專賣政策,設立專賣事業司,以充實抗戰財源,發展國家經濟。鹽類專賣主要就原有機構予以充實;食糖專賣首先在川、康區設局實施;火柴專賣成立公司,先就四川、西康、貴州、雲南開始實施,菸類專賣另行開始籌辦。

33年底,財政部調整專賣機構,分別裁撤菸類專賣局與火柴專賣公司,並且將專賣事業司改組為專賣事業管理局,下設有業務處、財務處、總務處、技術室等單位,並視需要分別設置各省區專賣事業局。

34年2月,行政院會議決定裁撤食鹽、捲菸、火柴等專賣機構,專賣物品仍透過徵稅方式進行,一併廢止財政部專賣事業管理局組織條例、財政部各省區專賣事業局組織條例,以及戰時專賣暫行條例。

在數項專賣品當中,食鹽的民生地位非常重要。30年7月間,財政部認為鹽務制度應該採用民製、官收、官運、商銷的原則,在各鹽區舉辦官運,呈請在鹽務總局當中設立官運處。

34年8月間,財政部並重新將鹽政司與鹽務總局,合併改組為鹽務局,掌理全國鹽務行政及有關業務,並兼管硝磺及鹽警事宜,下設總務處、財務處、場產處以及運銷處。

財政部指出,民國初年開始,中央鹽務機構分設有鹽務署,以及鹽務稽核總所,由鹽務署掌理鹽務行政,鹽務稽核總所掌理徵收鹽稅及清償外債;16年以後,鹽務稽核總所職權逐漸擴張;26年時,鹽務署改組為鹽政司,鹽務稽核總所改組為鹽務總局,分別掌理鹽務行政與業務,但實際上,「行政與業務往往互相關連,殊不免互相牽制,且本為一種事務而分作兩重機構,彼此意見容有不同,文書往返,諸費周折,更不免減削行政效能」,久有改訂的意見,為了準備增加場產、準備倉儲、調度資金、策進運輸,因此必須將鹽政司與鹽務總局合併改組為鹽務局。

抗戰開始未久,沿岸海關許多淪入日人之手,關務署為了配合戰時需要,在江西、河南、陝西、甘肅、廣東各省添設海關,並且辦理戰時消費稅,財政部因此在31年5月間,呈請增加副署長1人,以及署內員額。

由上述抗戰期間財政部相關組織法的修正,可以看出國民政府抗戰與建國目標並進的努力,這些制度或涉及戰時財源的籌措,或更進一步,希望強化中央政府機關職能。

隨著抗戰情勢的變遷,相關法令主要影響所及的地區,已經不是抗戰之前的京滬金融菁華地區,而是原本國民政府政令較難布及的西南內陸腹地。抗戰中後期期間,國家財政情況更形艱難,物價飛漲、通貨膨脹,財政部仍試圖調整機構,力撐危局。